Está culminando un libro donde analiza la reforma constitución y a la nueva Constitución.
Lo que estamos preparando es publicar la nueva Constitución con un análisis comparativo incluyendo los artículos de la Constitución del 62 y un índice analítico de los vocablos para poder ubicar fácilmente los temas; en fin, un comentario mío, preliminar, de la Constitución 2025. Diría que es la publicación de una “Constitución didáctica”, es decir, para que pueda ser comprendida y analizada por alumnos, profesores, especialistas, pero también cualquier persona interesada en conocerla de un modo accesible.
¿Su libro tiene un final feliz? ¿Tenemos una mejor constitución que la anterior?
Lo primero que hay que decir es que la Constitución de 1962 fue un texto de mediados del siglo pasado, donde el mundo era otro, el país atravesado por interrupciones constitucionales, con el peronismo proscripto. Obviamente, había un consenso entre las fuerzas políticas, académicas, judiciales, que se necesitaba una actualización de esa constitución. Por otra parte, todas las constituciones provinciales, salvo la de Mendoza y Santa Fe, habían sido reformadas en la década de los 80 y otras después de la reforma nacional de 1994. Por lo tanto, había consenso en la necesidad de actualizar nuestra constitución, y creo, con sus luces y sombras, que la sancionada, es una constitución que tiene aspectos muy positivos en cuanto a incorporación de derechos, actualización de institutos, participación ciudadana, y tiene, como toda reforma constitucional, aspectos críticos.
Podría ampliar estos dos aspectos del su análisis.
Diría que hay una ampliación importante de derechos y garantías institucionales. En el aspecto positivo, rescato especialmente el artículo 13 de la nueva constitución que tiene que ver con el reconocimiento de desigualdades estructurales, que va más allá de la igualdad formal ante la ley; e incluso mejora, amplía el horizonte del artículo 75 inciso 23 de la constitución nacional, porque incorpora a otros sectores desventajados de la sociedad que deben ser tutelados, y este reconocimiento obliga al Estado a intervenir para suplir o tratar de disminuir desigualdades. También se agregan garantías constitucionales, como el habeas corpus, que ya estaba consagrado, pero ahora se amplía su horizonte, como la acción de amparo adecuándolo a estándares de la Constitución Nacional y de los instrumentos internacionales de DDHH, permitiendo acciones colectivas y de clase. También se incorpora la cláusula democrática, símil del art. 36 de la Constitución Nacional; se amplía el derecho a la salud reconociendo el medicamento como bien social, así como el derecho a la ciudad, los derechos digitales etc. Quiero decir, en términos de derechos y garantías hay temas de avance muy importantes. Después, en la parte orgánica de la constitución, uno tiene que resaltar algunos aspectos, como la limitación de los mandatos, del Ejecutivo, del Legislativo, de intendentes que se limitan todos a 4 años y son reelegibles una vez consecutivamente; la paridad incorporada y los mecanismos de participación ciudadana. En cuanto a temas que pueden ser negativos, yo los dividiría en dos. Uno, los que estaban en la ley de necesidad de la reforma, en la 14.384. Por ejemplo, hubo un umbral alto para que hubiera acceso a todos los sectores políticos. Se estableció un 2,5% del padrón electoral -es decir, sobre los que votan y no votan- como barrera electoral para acceder a una banca de convencional. Me parece que eso es democráticamente negativo, porque los umbrales electorales se justifican cuando uno quiere tratar de impedir la fragmentación política para que haya gobernabilidad en los ejecutivos. Acá estábamos reforman la Constitución: el “demos” es el poder constituyente derivado, y por lo tanto debieran estar todas las expresiones políticas con un sistema proporcional.
¿Fue demasiado el 2,5% de representatividad?
Es mucho. En términos de convencionales no debiera haber piso, o debiera ser mínimo. La otra cuestión negativa en la ley de necesidad de reforma era que incluía los derechos de necesidad y urgencia; se hablaba de limitar los decretos de necesidad y urgencia cuando la constitución del 62 no los tenía reconocidos constitucionalmente. Por lo tanto, al limitarlos, se estaba reconocido que se iban a incorporar, con lo que significa el debate sobre los DNU en cuanto su uso y abuso a nivel nacional. Esto le da una serie de facultades al gobernador que nosotros nos opusimos. Por suerte, eso fue dejado de lado, y con las oposiciones se eliminó esa incorporación. No lo dije, pero le doy un reconocimiento positivo a la autonomía municipal, donde teníamos un claro incumplimiento del mandato constitucional del 94, que nos ordenaba que tuviéramos autonomía municipal, y también nos apartábamos de la mejor tradición municipalista que tuvo Santa Fe con la Constitución de 1921 que estableció la autonomía municipal e inclusive, Rosario y Santa Fe dictaron sus cartas orgánicas en 1933. Sobre este punto la ley de necesidad de la reforma, en el art.3 decía que las primeras cartas orgánicas municipales debían ser sancionadas por los cuerpos legislativos locales, es decir, por los concejos municipales. Esto ciertamente era inconstitucional. Las cartas orgánicas son constituciones de tercer grado, son las pequeñas constituciones que se dan las ciudades que tienen autonomía plena, que se establecieron mediante una convención municipal para que se elijan convencionales municipales para que ellos sean quienes dicten sus cartas orgánicas. Esto también lo decía expresamente la constitución del 21. Por lo tanto, lo que se concedía en la constitución del 21, se estaba negando más de 100 años después otorgando a un cuerpo constituido, y no al pueblo, que tiene derecho a decidir sobre su nueva carta municipal. Hubo un fuerte rechazo de muchos sectores, académicos, políticos, intendentes, que nos opusimos y felizmente la Convención receptó esa crítica y ese artículo de la Ley de Necesidad fue desechado y quedó establecido expresamente que todas las cartas orgánicas municipales con autonomía plena van a hacer sancionadas a través de una convención convocada al efecto. Otro de los aspectos negativos de la ley de necesidad de la reforma, que en la convención no se pudo tratar, es el Senado, porque no fue habilitada su reforma. El Senado es uno de los órganos más importantes de poder en la provincia, y lamentablemente no se habilitó la discusión no sólo respecto a la uni o bicameralidad, sino tampoco el artículo que refiere a la representación política de los senadores, que se elige uno por departamento.
Sistema que suele ser injusto para la representatividad de las ciudades más grandes.
Por supuesto. El sistema uninominal puro impide la proporcionalidad y el pluralismo político, porque el que gana es de un solo partido. No hay mayorías y minorías. Y hay un tercer elemento que tiene un impacto real en la representación política que es que el sistema uninominal impide la representación de las mujeres en ese órgano. Algo positivo es que se constitucionalizó la idea de la paridad. ¿Pero cómo se efectiviza la paridad cuando el sistema es uninominal? La historia de Santa Fe dice que el Senado ha sido un órgano de poder esencialmente masculino. Desde 1983 al 2023, en 40 años de democracia, hubo en Santa Fe 199 senadores electos. ¿Cuántos hombres hubo?, 192, solamente en 40 años hubo 7 mujeres. Esto se reproduce en la elección del 2023 que conformó el Senado actual: no tiene ninguna senadora mujer. La única que accedió fue en reemplazo del senador Enrico que tiene un cargo de ministro. Y este sistema se reprodujo lamentablemente para la elección de convencionales, porque se eligieron 50 por distrito único, y 19, uno por departamento a través del sistema uninominal. ¿Cuántas mujeres convencionales hubo por el sistema uninominal?, ninguna. Por lo tanto, la convención reformadora no tuvo paridad: hubo sólo un 38% de mujeres. Hubo paridad en la elección por distrito único, pero no la hubo por el sistema uninominal. Este es un problema no sólo legal, normativo, sino de cultura política. Hubo 11 cargos de autoridades en la convención. ¿Cuántas mujeres hubo en esos 11 cargos?, uno, la vicepresidenta tercera de la convención que fue mujer, el resto hombres. Si uno mira quiénes encabezaron las listas por distrito único, el 35% fueron mujeres, y por el sistema uninominal –es decir, cuántas mujeres encabezaron listas en los departamentos- el 32%. Por lo tanto, se perdió la oportunidad de discutir estas cuestiones que tienen que ver con la organización del poder. Sino, ocurre lo que dice Roberto Gargarella, que hay reconocimientos de derechos, por un lado, pero estructuras políticas que la niegan por otro. Es decir, paridad como derecho de las mujeres, pero imposibilidad de acceso real de participación de las mujeres en el Senado. Este es un problema que lamentablemente quedó consagrado nuevamente en la Constitución.
Otro punto central de la reforma estuvo marcado por la reelección, y la biblioteca dividida en torno a si le corresponde al actual gobernador ser beneficiado con otro mandato, siendo que juró por una Constitución que no se lo permitía.
Quiero decir que al Poder Ejecutivo se le han dado más atribuciones, y cuando se dicta una constitución lo que hay que hacer es limitar el poder. Doy dos ejemplos que yo creo negativos en cuanto a las atribuciones para el gobernador. Una es la selección de los jueces, que tienen una selección técnica por concursos. Ellos van a elevar una lista que va a ser vinculante, pero el Gobernador no tiene la obligación de elegir según el orden de mérito establecido. No hay ternas vinculantes como en la Constitución Nacional. Hay listas vinculantes. Para dar un ejemplo, si hay 20 lugares en la lista, el gobernador, por más que haya un orden, puede designar juez a quien está en el lugar del primero, o al que está número 20.
Con orden, se refiere a mérito.
Tal cual. Entonces, la idea de los consejos de la magistratura –institución que viene de Europa a mediados del siglo XX- la idea es limitar la exclusiva decisión política de los jueces -que siempre la tiene, porque la última palabra es siempre política: propuesta del Ejecutivo y acuerdo del Legislativo-, es decir, el propósito es ponerle límites a esa designación. En este esquema, a este Gobernador y a los sucesivos, se le otorga atribuciones, a mi juicio, excesivas.
La segunda cuestión negativa como atribución es que no se redujo, sino que se amplió la facultad de indultar y de conmutar penas por parte del gobernador. La constitución del 62, hasta ahora vigente, establecía una sabia limitación para indultar o conmutar penas, que era que no podía hacerlo con los funcionarios o empleados provinciales, es decir, los que dependen del gobernador. Ahora eso se eliminó, ese límite no está, y solamente dice que el límite es que no puede indultar a quienes cometan delitos contra la administración pública, por ejemplo, malversación de fondos, cohecho, enriquecimiento ilícito, etc. Es decir, si hay un funcionario del gobierno que comete un hecho criminal, grave, que no fue contra la administración pública, este gobernador o cualquier gobernador podría perdonarlo.
El tercer tema que tiene que ver con la reelección; la reelección del Gobernador siempre fue el obstáculo o el argumento esgrimido para no reformar la Constitución provincial. Yo integré la Dirección de Reforma Política y Constitucional durante el gobierno de Miguel Lifschitz, y tuve a mi cargo todo un proceso que duró dos años que se llamó “Bases para la reforma”, es decir, tomábamos todos los elementos de la sociedad, la participación, el diálogo, las propuestas, para hacer una ley de necesidad de la reforma que después no fue aprobada por la Legislatura.
Pese a que Lifschitz se excluyó de cualquier posibilidad de reelección.
Sí, pero ahí preveíamos la posibilidad de discutir –porque el legislador no puede imponer, sino que habilita el tema– la reelección. Personalmente no tengo una opinión negativa en el sentido de que haya la posibilidad de una reelección consecutiva, no tengo una postura crítica, sin dejar de advertir que, no teniendo reelección, las instituciones han funcionado bien en la provincia de Santa Fe. De todas maneras, creo que 4 años más 4, permiten proponer con cierta sostenibilidad los planes de gobierno, por lo tanto, no creo que haya mayores inconvenientes sobre esto. La discusión se daba si la reelección lo podía beneficiar al gobernador en ejercicio, y acá hay distintas posiciones y argumentos. El ex gobernador Bonfatti dijo, “yo juré por una constitución y no voy a presentarme a la reelección”. Y si bien esta reforma fue presentada por Unidos que tenía mayoría, en la convención hubo aportes de otros sectores, no sólo del Frente de la Esperanza que acompañó todas las posturas oficiales, sino también de varios convencionales del Justicialismo que acompañaron la posibilidad de reelección del actual gobernador. Es decir, contra toda predicción, hubo un consenso mayoritario de habilitar la reelección del Gobernador actual. También la alternativa podía haber sido una elección y nunca más como en los EEUU para los presidentes. Había distintas alternativas a esta cuestión, pero tengo que reconocer que hubo consenso político en la Convención para avalar la reelección del actual gobernador.